Ti, kdo chtějí zeštíhlit stát na minimum, navrhují léčbu, která je horší než sama nemoc
Se státní správou má u nás negativní zkušenost snad každý. Fakt, že v celosvětovém měřítku na tom nejsme zas tak špatně, utěší málokoho. Které problémy jsou nejpodstatnější? A jaký přístup bychom měli zvolit při jejich řešení? Je třeba „zmenšit“ stát?
Způsob, jímž lidstvo spravuje samo sebe, zneklidňuje. Důvody jsou nasnadě. Škody způsobené špatnou veřejnou politikou a správou jsou často mnohem závažnější než škody vyvolané přírodními katastrofami. Jsou dány nejen nedokonalostí historicky vzniklých způsobů řešení veřejných záležitostí, ale i nepřipraveností lidstva zvládat zcela nové výzvy globalizace. Od systému správy, který jakž takž fungoval v době prvních telegrafů, nelze očekávat, že zvládne i úkoly éry mezinárodního terorismu, zbraní hromadného ničení, genetického inženýrství a globálního oteplování.
U nás je kritický vztah k vládě, byrokracii a politice jako takové hluboce zakořeněn. Proto asi mnohé překvapí, že problémy, s nimiž se u nás v těchto oblastech setkáváme, nejsou ničím výjimečným. Ve světovém měřítku jsme na tom stále lépe než mnozí jiní. Odvolejme se na slavnou metaforu zakladatele etologie Konrada Lorenze a podívejme se na „osm smrtelných hříchů“ spravování veřejných věcí.
Hřích první: Propojení moci politické s mocí ekonomickou
Celá devadesátá léta minulého století byla u nás ve znamení obrovských přesunů majetku, ne nepodobných těm, k nimž došlo v těchto končinách po Bílé hoře. Personální propojení hospodářských a politických elit, nedostatečný právní rámec privatizace a fungování bank a dalších finančních institucí vedly k masivnímu rozkrádání původně státního či obecního majetku.
Každý český občan od batolete po starce nad hrobem tak v průměru přišel o několik desítek tisíc korun – ovšem kromě těch několika stovek či tisíců vykuků, kteří oné slabosti státu okamžitě využili a často ji dokonce uměle prodlužovali tak, aby z veřejného majetku stihli bezostyšně a vesměs nepostižitelně vytěžit, co se dalo.
Problém propojení politiky s ekonomikou ale není žádné naše specifikum. Ukazuje to třeba bankrot energetického gigantu Enron, který se spřáhl s prestižní auditorskou soukromou firmou Andersen, aby mohl vykupovat ležérnost státního dohledu nad svojí činností masivním korumpováním republikánů i demokratů.
Hřích druhý: Média v politice
V době, kdy vznikaly tradiční demokratické instituce, noviny cestovaly ke svým čtenářům v dostavnících. Zatímco politický systém se od té doby prakticky nezměnil fungování státu je stále založeno na dělbě moci mezi složku výkonnou, zákonodárnou a soudní – média, zvláště ta elektronická, obepnula svou houstnoucí sítí celou zeměkouli. Kdo dnes není vidět na obrazovce, je v politice mrtev.
Těžiště moci – tedy schopnost ovlivňovat myšlení a jednání lidí – se od politických a správních institucí, které přece jen podléhají jistým pravidlům a omezením, radikálně přesouvá směrem k redakcím, především k těm televizním. U veřejnoprávních médií hrozí, že podlehnou právě vládnoucí politické garnituře u nás máme jeden z takových pokusů ještě v živé paměti. Soukromoprávní média mají zase obrovskou volnost v tom, co a jak sdělují svým divákům. Je tedy jen otázkou času, kdy výtahu k moci užijí po (původně) televizním mogulovi a (dnes i) italském premiérovi Berlusconim také další osoby, favorizované před svými soupeři v první řadě nikoliv programy a idejemi, ale privilegovaným přístupem ke kanálům masové komunikace. Václav Klaus i Vladimír Železný o tom vědí svoje…
Hřích třetí: Parlamentokracie
Totalitární systémy je možno rozeznat podle toho, že jejich parlamenty jsou ornamentem režimu, převodní pákou rozhodnutí učiněných politbyry nebo samovládcem. Nejspíš to bylo znechucení z tohoto nedůstojně služebného postavení zákonodárného sboru, co vedlo po listopadu 1989 k tomu, že nové vymezení moci mezi parlamentem a vládou naopak nadržuje parlamentu.
Projevuje se to především v procesu přípravy a schvalování zákonů, kde mají naši zákonodárci obrovskou moc do poslední chvíle pozměňovat a doplňovat zákonné předlohy – často v protikladu k celkovému smyslu, pojetí a někdy i obsahu zákona a bez ohledu na jeho souvislosti s jinými právními normami. I to je jedna z příčin, proč se náš parlament musí k mnohým již přijatým zákonům znovu a znovu vracet a novelizovat je. Vyzrálejší demokracie, například Francie, řeší tento problém pravidly rozumně omezujícími průběh parlamentní debaty.
Hřích čtvrtý: Neosvícené a nevýkonné centrum správy
Na centrální úrovni veřejné správy se přijímají rozhodnutí, která na dlouhou dobu ovlivní osudy milionů. Podoba zákonů a programů, právě tak jako rozdělení prostředků ze státního rozpočtu, to vše se nakonec významně promítá do životních podmínek lidí. Zahraniční experty proto stále znovu udivuje, jak málo se od změny režimu u nás udělalo pro zkvalitnění činnosti ministerstev. Jejich organizační struktury jsou produkty lidové tvořivosti, není k dispozici ani vzorový model jejich uspořádání, scházejí obecně známá a akceptovaná kritéria pro dobrou a špatnou práci. Vázne komunikace mezi jednotlivými útvary.
Ještě méně šancí na uspokojivé vyřešení mají ty úkoly, které kompetenčně spadají pod více ministerstev – scházejí totiž účinné mechanismy koordinace činnosti. Česká republika je v Evropě naprostým unikátem, neboť dosud neustavila instituci, která by systematicky poskytovala další vzdělávání pracovníkům ústředních úřadů.
Vyvstává však i obecnější problém. Je-li pravda, že v mnoha povoláních je nutné celoživotní vzdělávání a rekvalifikace, není to potřebné také, a možná zejména, v profesi politiků? A dovzdělávají se tedy naši politikové? Jsou jim nabízeny specializované semináře, kursy a učebnice, studijní volna, mají možnost vyzkoušet si různé typy zátěží, mohou se rozhodnout absolvovat špičkové výukové programy? Nikoli. Pšenka zatím u nás kvete jen agenturám public relations, kde se politici neučí, jak co nejlépe spravovat věci veřejné, ale jak vytvářet svou co nejlíbivější image. Někdy dokonce za peníze daňových poplatníků.
Hřích pátý: Infarkt mechanismů kontroly
Paradoxem období postkomunismu je, že s odstraněním partajní nadvlády zmizela i superstruktura, které se všichni báli, a která tudíž plnila ve vztahu ke státnímu aparátu i významné ukázňující a kontrolní funkce. Civilizovaná podoba demokratické kontroly je žádoucí; u nás je to ovšem stále nedochůdče. Kanceláře vnitřní kontroly se krčí v zadních traktech ministerstev. Institut ombudsmana jsme ustavili mezi posledními ve střední a východní Evropě, správní soudnictví se teprve rodí. Nejvyšší kontrolní úřad má velmi okleštěné pravomoci.
Zatím nedostižitelnou metou je pro nás americký General Accounting Office, disponující tisícovkami vysoce kvalifikovaných specialistů v oboru práva, veřejných financí, veřejné politiky a správy. Ti posuzují nejenom způsob nakládání s finančními prostředky, nýbrž především to, do jaké míry a jak efektivně je daný úřad schopen plnit své poslání, naplňovat svoje správní funkce.
Hřích šestý: Nedostatečné kapacity krizového řízení
Jeden ze scénářů Vize rozvoje ČR do roku 2015 (Gutenberg, Praha 2001), nazvaný Nenadálý útok, popisuje situaci, kdy raketa se zárodky antraxu, vypuštěná jednou ze zemí Blízkého východu, exploduje na území České republiky. Budou úřady schopny zabránit šíření paniky? Jak ochrání dosud nezasažené obyvatele? Jak rychle a účinně dokážou pomáhat postiženým? Budou jednotlivé složky veřejné správy schopny koordinovat svoji činnost, bude jim jasná jejich kompetence, budou se moci spolehnout na jiné?Tímto hypotetickým scénářem jsme chtěli vyjádřit, že povodně v roce 1997 byly pouhou epizodou ve srovnání s událostmi, které si nejen umíme představit, ale které jak dodatečně potvrdil i teroristický útok na Světové obchodní centrum – jsou pravděpodobnější než dříve.
Nazýváme je humanitární katastrofy, poněvadž rázem připravují o život či živobytí takové množství lidí, že se v něm osudy jednotlivců jaksi ztrácejí. Rok 1997 obnažil velké nedostatky krizového řízení naší země. Teprve pak se veřejná správa rozhýbala a ledacos se změnilo k lepšímu. Budou snad muset přijít větší katastrofy, oběti na životech a materiální ztráty, abychom byli, až bude po všem, schopni se připravit i na ně?
Hřích sedmý: Podceňování strategického myšlení
Schopnost předvídat je jedním z důležitých znaků inteligence. Platí-li to v případě jednotlivců, nemělo by to platit i v případě vyšších sociálních útvarů? Firmy, státy, mezinárodní organizace se velmi liší v názoru na důležitost systematického studia budoucnosti: na co je dobré se v předstihu připravit, aby bylo možno se toho vystříhat, nebo to naopak využít.
Současná vláda si uvědomila, že něco takového této zemi scházelo, a začala vytvářet předpoklady pro posílení strategického způsobu uvažování a řízení. V roce 1999 ustavila Radu pro sociální a ekonomickou strategii se zadáním koordinovat zpracování střednědobých koncepcí resortů a řady studií o budoucnosti země. Reálné uplatnění těchto strategických úvah v činnosti státního aparátu ovšem předpokládá výraznou změnu stylu i metod jeho práce, v neposlední řadě i posílení strategického způsobu myšlení a rozhodování vlády samotné.
Hřích osmý: Uvadající odpovědnost občanů
Politologové celého světa si lámou hlavu, proč zájem lidí o věci veřejné, a zejména jejich ochota se podílet na správě veřejných záležitostí, hynou na úbytě. Dávají tento vývojový trend do souvislosti s krizí tradičního systému reprezentace zájmů, neboť důvěra v instituce, které jej vytvářejí, trvale klesá. Platí-li ovšem úměra, že čím neodpovědnější občané, tím neodpovědnější vlády, pak to do budoucna vytváří velmi nebezpečnou situaci. Racionální odpovědí je otevírat a posilovat všechny možnosti vstupu lidí do politiky jak angažováním v politických stranách a zastupitelských sborech, tak činností v občanských sdruženích a iniciativách, ale i prostřednictvím veřejných slyšení, diskusí, zasíláním peticí apod. Nedávno nám maďarská socioložka Zsuzsa Ferge vysekla poklonu, když ocenila postoje a aktivity české veřejnosti v souvislosti s krizí kolem České televize na přelomu let 2000 a 2001. Sama si ve svojí vlastní zemi podobnou občanskou angažovanost neumí představit[8230] Ale i u nás jsme mocni spíše jen chvilkového občanského vzepětí tváří v tvář akutní krizi.
Celý svět v pohybu
Všechny hříchy světa nelze svalovat jen na politiky a veřejnou správu jednotlivých zemí. I když za ně odpovídají národní vlády, tak způsoby produkce a vlastnění a toky financí prostřednictvím trhu rozpínají svoje křídla nad celou zeměkoulí. S několika málo výjimkami, jako je Severní Korea nebo Kuba. Tento nepoměr vytváří sám o sobě nerovnováhu, s níž se vlády jednotlivých států především těch menších, jejichž hrubý domácí produkt je často mnohem nižší než obrat velkých nadnárodních korporací – nedokážou vyrovnat. Stávají se tak vazaly okolností, které jsou mimo dosah jejich pravomocí. Přihlížejí tomu, jak jsou jejich měny, a tím i životní úroveň jejich obyvatelstva vydávány na pospas nájezdům spekulativního finančního kapitálu, tak jak se to přihodilo koncem 90. let několika zemím v jihovýchodní Asii. Konkurují si navzájem nabízením daňových prázdnin a dalších zvýhodnění, jen aby do země přilákaly potřebný zahraniční kapitál. Tím ovšem jednak znevýhodňují domácí podnikatele, jednak se připravují i o zdroje, které by svlažily vysychající veřejné rozpočty.
I Česká republika se pochopitelně nachází v uvedeném silovém poli. Její přirozenou reakcí, tak jako je tomu i u většiny ostatních zemí, je hledat oporu v nadnárodních seskupeních. V seskupeních, která mají přece jenom větší vyjednávací sílu i možnost bránit se tam, kde je třeba, tlaku globalizovaného trhu. Kulturně a geograficky je pro ni tudíž obrovskou historickou příležitostí a předmětem první volby vstup do Evropské unie. Ale i sama Evropská unie se hledá a dotváří: nevíme, jaký bude výsledek jednání Konventu, který ji za necelé dva roky vtiskne její novou podobu. Mezitím přebíráme evropskou legislativu, učíme se, hledáme inspirace.
Důsledkem všech těchto okolností je, že tam, kde ještě před padesáti lety mohl bez větších problémů slušně sloužit přehledný a důvěryhodný národní stát s vymezenými pravomocemi a odpovědnostmi, tam se nyní tento stát drolí – a přenechává část svých tradičních kompetencí tu trhu, tu nadnárodním institucím, tu svým vlastním regionům či nevládním organizacím. Co zůstává? Zůstává vůbec ještě něco?Jistě. Nicméně tyto prudce se měnící vnější nároky na podobu státu nás shodou okolností zasahují právě v období, kdy jsme jej zároveň začali přebudovávat z jeho zastydle autoritativní, centralistické a politice jedné strany poplatné podoby do podoby odpovídající podmínkám politické demokracie s tržním hospodářstvím. O to větším, téměř sisyfovským úkolem je jeho funkční proměna odpovídající nárokům budoucnosti.
Zbavme se hříšníka
Nejjednodušší recept se přímo nabízí: zbavme se samotného hříšníka! To také doporučují ti, kteří do omrzení opakují: zeštíhlete stát! Osekejte jeho funkce na naprosté minimum! To je ovšem léčba, která, jak ukazuje osud některých zemí (v poslední době zvláště ještě před šedesáti lety jedné z nejbohatších zemí světa Argentiny, ale i mnoha dalších zemí několika kontinentů), pacienta spíše doráží. Vede ke zvýšení rizika budoucích selhání státu a následných ztrát, ekonomických kolapsů, národnostních konfliktů a občanských válek, státních bankrotů a humanitárních katastrof.
Racionální východisko naopak nabízí poslední zpráva Římského klubu The capacity to govern (Frank Cass, London and Portland 2001), kterou připravil profesor Hebrejské univerzity v Jeruzalémě Yehezkel Dror spolu s desítkami odborníků z celého světa. Podle Drora je nutno posilovat kapacity veřejné politiky a správy na regionální, národní a především na globální úrovni, zlepšovat a obohacovat jejich funkce, zvyšovat jejich schopnost adaptovat se a rychle reagovat na měnící se životní podmínky a potřeby lidí.
Doporučuje veřejnou správu, která bude ve srovnání s její dnešní podobou profesionálnější, efektivnější a kvalitnější. Jedním dechem však dodává, že toto zlepšení je žádoucí a možné, ale cesta k němu bude velmi komplikovaná a mimořádně obtížná – a neobejde se bez rozhodné politické podpory ze strany vlády samé.Experty stále znovu udivuje, jak málo se od změny režimu udělalo pro zkvalitnění činnosti ministerstev. Jejich organizační struktury jsou produkty lidové tvořivosti, není k dispozici ani vzorový model jejich uspořádání.
Dovzdělávají se naši politikové? Jsou jim nabízeny specializované semináře, kursy a učebnice, studijní volna, mají možnost vyzkoušet si různé typy zátěže? Nikoli.Politologové si lámou hlavu, proč zájem lidí o věci veřejné hyne na úbytě. Dávají tento vývojový trend do souvislosti s krizí tradičního systému reprezentace zájmů.
Nejjednodušší recept se přímo nabízí: zbavme se samotného hříšníka! To také doporučují ti, kteří do omrzení opakují: zeštíhlete stát!